|
JAVNE FINANSIJE
Javni rashodi
Uvodna razmatranja pojma javnih rashoda ne mogu da se razmatraju van okvira
pojma budet. Definicija budeta kae da je to spisak planiranih
prihoda i rashoda pojedinaca, firme, organizacije, lokalne zajednice ili
drave za odredeni period, najcešce za jednu godinu.
Kada se govori o dravnom budetu onda se misli na jednogodišnji
dokument, koji priprema ministarstvo finansija, u saradnji sa drugim ministarstvima,
dok ga usvaja narodna skupština u obliku odnosno formi zakona. Budet
ima karakter finansijkog plana drave za jednu godinu i predstavlja
jednu prognozu finansija. Pored ovoga, dravni budet je obavezujuci
za dravne organe, na rashodnoj strani, jer se predvideni izdaci
ne mogu i ne smeju prekoraciti bez rebalansa budeta odnosno bez
izmene budeta po istoj proceduri po kojoj je donet.
Sadraj dravnog budeta cini razvijeni spisak javnih prihoda
i rashoda, zajedno sa njihovim planiranim iznosima za sledecu godinu,
kao i pratecim procesnim i slicnim odredbama.
Na prihodnoj strani navode se svi zakonom propisani dravni prihodi
– kao što su svi pojedini porezi, naknade, takse, kazne, prihodi
od kamata i prodaje dravne imovine i slicno.
Na rashodnoj strani, koje takode proizilazi iz materijalnih zakona, koriste
se dve podele. Prva je administrativna, odnosno po dravnim institucijamakao
nosiocima rashoda (narodna skupština, vlada, ministarstva, agencije,
sudovi, zdravstvo, prosveta, itd.), a druga po ekonomskim funkcijama (plate
i socijalna davanja za zaposlene, materijani troškovi, investicije,
otplata dugova, subvencije, budetska rezerva, itd.). Najcešce
se ove dve podele kombinuju i dobija se sloena klasifikacija javnih
rashoda.
U novije vreme, pokušava se pipremanje budeta povezati sa
opštom ekonomskom politikom, planiranom za dui vremenski rok
(par ili nekoliko godina), kako bi se stvorila koherentna osnova i za
budetsko planiranje i ekonomsku politiku i strategiju drave.
Drave imaju nekoliko nivoa dravne organizacije. Minimnu su
dva (dravni i opštinski), a cesto postoji i treci, srednji
(federalna jedinica, pokrajna, region, sre, itd.). Iz ovoga proizilazi
da svaka od tih jedinica ima svoj budet. Sadraj ovih budeta
odreden je raspodelom nadlenosti izmedu njih, a koja proistice iz
ustava i zakona.
Budet donisi ekonomske efekte na više nacina. To su:
- svojim postojanjem, jer ubiranje budetkih prihoda samanjuje
privatne investicije i uopšte ekonomsku aktivnostm, dok rashodi
pozitivno uticu na ekonomiju, kako kroz potrošnju drave,
tako i kroz usluge koje ona prua (pravni sistem, licna sigurnost,
novac, itd.),
- svojom velicinom, jer se veruje da u opštem slucaju, privatni
akteri produktivnije koriste novac nego drava, pa da je bolje
da je ucešce dravne potrošnje u društvenom proizvodu
manje,
- postojanjem deficita ili suficita u budetu jer: postojanje
i finansiranje deficita moe imati za posledicu inflaciju; suficit
obicno predstavlja kocnicu ekonomske aktivnosti.
Posmatrajuci sve ove aspekte i zakonitosti, vecina ekonomista se slae
i zalae za uravnoteenu formu budeta. To znaci da je
idealan budet onaj koji je utemeljen na sinergiji dve strane, prihodne
i rashodne.
POJAM I KARAKTERISTIKE JAVNIH RASHODA
U savremenoj finanijskoj literaturi mogu se sresti brojne definicije koje
pokušavaju na razlicite nacine da definišu i objasne pojam i
suštinu javnih rashoda. Medutim, sve su one uglavnom slicne, s obzirom
da govore o novcano pribavljenim javnim potrebama. Otuda, ne ulazeci u
razlike i nijanse koje se mogu uociti u definisanju pojma javnih rashoda,
treba posebno naglasiti da javni rashodi po pravilu predstavljaju zadovoljenje
javnih potreba pomocu novca, odnosno javni rashodi su oni izdatci koje
drava cini u javnom interesu zadovoljenja javnoh potreba. U skladu
sa navedenim, treba imati u vidu cinjenicu da je za vecinu definicija
javnih rashoda karakteristicno da polaze od dve osnovne teze: prvo, javni
rashodi slue za podmirenje javnih potreba, i drugo, u savremenim
uslovima, javni rashodi su po pravilu izraei u novcu. Ove navedene
teze ujedno predstavljaju dve osnovne karakteristike javnih rashoda.
Prva bitna karakteristika javnih rashoda jeste da oni imaju za osnovni
cilj zadovoljenje javnih potreba, što je ujedno i osnovni momenat
na osnovu kojeg se moe prici razgranicenju javnih rashoda od rashoda
privatnih lica. Dok se rashodi privatnih lica vrše u cilju zadovoljenja
licnih potreba, odnosno potreba pojedinaca, javni rashodi predstavljaju
trošenje radi zadovoljavanja opštih (javnih) potreba.
Druga bitna karakteristika javnih rashoda jeste cinjenica da su u savremenim
uslovima javni rashodi izraeni u novcu. Ovo predstavlja opštu
karakteristiku javnih rashoda i u praksi je najcešci slucaj, što
nikako ne znaci da se u modernoj trišno orijentisanoj privredi
ne mogu naci i slucajevi da se podmirivanje javnih rashoda moe vršiti
i na razlicite druge nacine (naturalno, cinjenem, u obliku pocasti i slicno).
Medutim, postoji opšte prihvacen negativan stav o nenovcanim nacinima
realizovanja javnih rashoda. Naime, pored toga što predstavljaju
potencijalnu opasnost od mogucnosti korupcije i privilegovanja nosilaca
javnih funkcija, nenovcani nacini podmirivanja javnih rashoda nose sa
sobom i veliku mogucnost evazije (izbegavanja) javnih prihoda.
Savremena finansijska teorija finansijsku aktivnost i novu ulogu drave
uporeduje sa svojevrsnim filterom kroz koji prolazi znacajan deo nacionalnog
dohodka, ne da bi bio uništen, vec da bi kroz transfer i usmeravanje
u odredenim pravcima shodno ekonomskoj politici zemlje, dao optimalne
ekonomske i socijalno-politicke efekte. Pri tome, najcešce su prisutni
brojni i razliciti efekti multiplikujuceg karaktera, sa nizom propratnih
tj. sporednih delovanja u privredi. Analogno navedenom, javni rashodi
se u savremenoj finansijskoj teoriji posmatraju u sklopu celokkupnog finansijskog
mehanizma privrede i izucavaju se u funkcionalnoj vezi sa kretanjem osnovnih
makro ekonomskih kategorija. Ti medusobni odnosi javnih rashoda i osnovnih
makro ekonomskih kategorija mogu se prikazati pomocu sledece formule:
Y = C + I + G
gde upotrebljeni simboli imaju sledece znacenje:
Y – Nacionalni dohodak C –
Licna potrošnja
I – Neto investicije G –
Opšta potrošnja
VRSTE I KLASIFIKACIJA JAVNIH RASHODA
Sve veci porast javnih rashoda u savremenim uslovima, kao i njihova povecana
uloga u ekonomskom i socijalnom ivotu, pred finansijsku teoriju
postavljaju, radi lakšeg izucavanja, problem klasifikovanja javnih
rashoda u odredene grupe. Analogno tome, postoji mnoštvo vrsta i
klasifikacija javnih rashoda. Sa tim u vezi, mogu se vršiti raznovrsne
klasifikacije javnih rashoda, što zavisi prvenstveno od kriterijuma
od kojeg se polazi. To moe biti forma rashoda, mesto, vreme ili
njihov objekat ili subjekat. U tom konekstu, moe se reci da skoro
svaki teoreticar javnih finansija ima svoju klasifikaciju javnih rashoda.
Neke od klasifikacija javnih rashoda datiraju još iz davnih vremena,
dok je odredeni broj nastao pod uticajem novih savremenih pravaca u finansijkoj
teoriji i praksi. Medutim, nije nam namjera da na ovom mestu ulazimo u
sve postojece modalitete klasifikacija javnih rashoda. Iz tih razloga,
u nastavku izlaganja daje se prikaz jednog broja klasifikacija javnih
rashoda za koje smatramo da su najstandardnije i najprisutnije u teoriji
javnih finansija. U skladu sa navedenim, zasluuje da bude navedena
sledeca osnovna klasifikacija javnih rashoda:
1. Redovni i vanredni;
2. Licni i materijalni;
3. Proizvodni i transferni;
4. Novcani i nenovcani;
5. Produktivni i neproduktivni;
6. Odgodivi i neodgodivi;
7. Rashodi centralnih, regionalnih i lokalnih organa.
1. Podela javnih rashoda na redovne i vanredne veoma je stara. Kao
kriterijum kod ove podele uzima se vreme u kojem se javni rashodi javljaju.
Polazeci od toga, obicno se smatra da redovni rashodi imaju sledece
karakteristike: (a) mogu se unapred predvideti, (b) visina im je relativno
stabilna, (c) redovno se javljaju. U skladu sa navedenim karakteristikama,
po logici stvari se podrazumeva da javni rashodi koji nemaju napred
navedene karakteristike spadaju u vanredne jvne rashode. Naime, vanredni
javni rashode javljaju se povremeno, obicno kao rezultat nedovljno predvidenih
ili nepredvidivih uzroka. Ponekad, neki uzroci za alociranje javnih
rashoda mogu se predvideti, ali kada se to predvidanje ne izvrši
u dovljnoj meri onda nastaje potreba za pronalaenjem dodatnih
izvora podmirenja ovim putem nastalih potreba, odnosno vanrednih javnih
rashoda. Vanredni javni rashodi nastaju i kao posledica apsolutno nepredvidivih
dogadaja, a koji se nikakvim sredstvima nisu mogli predvideti, na primer
slucajevi više sile: zemljotresi, poari, epidemije itd.
2. Podela javnih rashoda na licne i materijalne spada u klasifikovanje
javnih rashoda na osnovu objekta trošenja. Licni rashodi predstavljaju
javne izdatke drave namenjene izdravanju njenih organa uprave
(plate, penzije, nagrade, razni oblici pomoci itd.). S druge strane,
materijalni javni rashodi obuhvataju sve izdatke koje drava cini
u cilju obavljanja javnih funkcija, prilikom izvršenja zadataka
i mera iz svoje nadlenosti.
3. Podela javnih rashoda na proizvodne i transferne spada u klasifikacije
novijeg datuma, a vezana je za jacanje dravnog intervencionizma,
odnosno za jacanje ekonomskih i socijalnih funkcija savremene drave.
U prvu grupu javnih rashoda tj. proizvodne javne rashode treba uvrstiti
dve osnovne grupe: (a) realni javni rashodi i (b) investicioni i kapitalni
javni rashodi. Realni javni rashodi predstavljaju rashode kojima drava
pribavlja produktivne usluge i dobra, placa slubenike i radnike
i kupuje materijalna dobra. U ovu grupu javnih rashoda spadaju tradicionalni
administrativni rashodi drave, kao što su vojska, administracija
i sl. Medutim, investicioni ili kapitalni javni rashodi predstavljaju
rashode kojima odgovara protivvrednost dobijena u ekonomskim dobrima
koja ce kasnije donositi prihode. Drugim recima, investicioni rashodi
dovode do direktnog ili indirektnog povecanja društvenog proizvoda
(izgradnja privrednih objekata, komunalnih objekata itd).
U drugu grupu javnih rashoda spadaju transferni javni rashodi koji se
karakterišu time što se njima ne stvaraju nova ekonomska dobra,
niti se njima uvecava društveni proizvod. Oni vrše samo preraspodelu
vec stvorenog društvenog proizvoda, i to tako što prenose
(transferišu) finansijska sredstva od jednog dela stanovništva
ili privrede, nekom drugom delu stanovništva ili privrede. Tipican
primer transfernih javnih rashoda predstavljaju isplate socijalne pomoci,
pomoc nezaposlenima, penzije, subvencuje i kamate dravnih zajmova.
4. Podela javnih rashoda na novcane i nenovcane jedna je od najstarijih
podela javnih rashoda, koji danas gubi na znacaju jer se javni rashodi
iskazuju i izvršavaju u novcu. Na primjer, nenovcani oblik rashoda
ima dodela uniformi, organizovanje besplatnog prevoza dolaska i odlaska
sa posla, besplatna izgradnja objekata od zajednickog interesa u obliku
dobrovoljnog rada gradana i sl.
5. Podela javnih rashoda na produktivne (rentabilne) i neproduktivne
(nerentabilne) novijeg je datuma i vezana je za prodiranje aktivnosti
drave u domen privrednih aktivnosti, odnosno osnivanje dravnih
privrednih preduzeca. Po ovoj klasifikaciji produktivni javni rashodi
su oni koji dovode do stvaranja prihoda tj. gde su prihodi veci od rashoda.
Oni mogu biti direktno i indirektno produktivni. Javni rashodi su direktno
produktivni ako neposredno dovode do povecanja privrednih kapaciteta,
odnosno porasta prihoda. Javni rashodi su indirektno produktivni ako
na posredan nacin uticu na povecanje privrednih kapaciteta, odnosno
porasta prihoda.
Nasuprot prethodno definisanim produktivnim javnim rashodima stoje neproduktivni
javni rashodi. Ovi rashodi dravi ne donose nikakve prihode. Klasican
primer koji ilustruje takve javne rashode jesu rashodi za vojsku i administraciju.
6. Podela javnih rashoda na odgodive i neodgodive vrši se sa aspekta
vremena kada je njihovo izvršenje planirano, odnosno predvideno.
Analogno tome, neodgodivi su oni javni rashodi koje drava mora
izvršiti upravo u onom casu kada je njihovo izvršenje i planirano.
S druge starne, odgodivi javni rashodi su oni koje drava moe
odgoditi na izvesno vreme, s tim što odgadanjem izvršenja
javnog rashoda nesme ugroziti ostvarenje zadataka zbog kojih je dravni
organ osnovan.
7. Podela javnih rashoda prema subjektu trošenja ogleda se u njihovoj
podeli na javne rashode koje vrši drava (centralni nivo)
i na javne rashode koje vrši neko ue regionalno ili lokalno
telo. Ova podela ima posebnog znacaja u sloenim, federativno organizovanim
dravama. Kljucni problem u ovim dravama sastoji se u podeli
nadlenosti (funkcija). Naime za sloene drave od posebnog
je znacaja izucavanje odnosa koji postoje izmedu velicine rashoda centralnih
i lokalnih organa. Analogno tome, svaki proces decentralizacije po logici
stvari, mora biti istovremeno pracen i procesom povecanja ucešca
uih društveno-politickih zajednica u ukupnim sredstvima koja
su namenjena za javne rashode.
U vezi prethodno izneog, treba imati u vidu cinjenicu da problematika
javnih rashoda u sloenim dravama federalnog tipa proistice
iz same cinjenice da su drave clanice saveza po pravilu razlicite
i to gledano sa više aspekata. Otuda, na ovoj osnovi najcešce
i nastaju odredeni problemi. Naime, postavlja se pitanje šta uzimati
kao kriterijum kod odredivanja visine javnih rashoda – da li to
treba da bude samo finansijski kriterijumi ili i kriterijum potreba za
javnim uslugama?
Sa tim u vezi, ako bi se rashodi federalnih jedinica utvrdivali samo
na osnovu finansijskih kriterijuma, onda bismo imali situaciju da bi ine
federalne jedinice koje su privredno razvijene, pa prema tome i finansijski
sposobne, bile potpuno u stanju da javnim rashodima zadovolje sve svoje
javne potrebe. Sa druge strane, to svakako nebi bio slucaj sa privredno
nerazvijenim federalnim jedinicama. Naime, ove federalne jedinice nebi
bile u stanju da finansiraju sve svoje javne potrebe, što bi moglo
imati i odredenih negativnih politickih efekata. Iz tih razloga, kod federalno
organizovanih drava ne mogu biti predominantni iskljucivo finansijski
kriterijumi kao najmerodavniji veci politicki kriterijumi, odnosno društveni.
Ravnotea se nastoji uspostaviti na dva nacina: prvo, da viša
federalna jedinica prima na sebe finansiranje javnih rashoda nie
federalne jedinice, i drugo, da savezna drava iz svojih sredstava
prua pomoc nioj federalnoj jedinici za pokrice javnih rashoda.
Ova pomoc se najcešce pojavljuje u dva osnovna oblika – dotacije
i subvencije.
NACELA JAVNIH RASHODA
Cinjenica da se znacajan deo stvorenog društvenog proizvoda nacionalne
privrede koristi za podmirivanje javnih rashoda, sa svoje strane nalae
potrebu definisanja odredenih nacela ili principa javnih rashoda. Sa tim
u vezi, zahtev za utvrdivanje odredenih modaliteta i ponašanja pri
trošenju javnih rashoda ne samo da je opravdan, vec je i nuan,
kako bi se prikupljena sredstva što racionalnije i efektnije koristila.
Zbog toga, u finansijskoj teoriji se formulišu odredena nacela kojih
se valja pridravati pri trošenju javnih rashoda da bi prikupljeni
prihodi za njihovo podmirivanje bili što optimalnije iskorišceni.
Osnovna ideja koja lei u fundamentu nacela javnih rashoda jeste
zahtev za racionalnim trošenjem javnih sredstava.
Prilikom formulisanja osnovnih nacela javnih rashoda mogu se medu razlicitim
dravama zapaziti odredene razlike koje su logicna posledica specificnosti
njihovog društvenog i ekonomskog sistema i dostignutog stepena razvoja.
Medutim, uprkos prisutnosti tih razlika javni rashodi imaju i odredene
karakteristike koje su im zajednicke bez obzira na specificne razlicitosti
drava i njihovih dravnih uredenja. Osnovna nacela javnih rashoda
koja proisticu iz njihive prirode i zajednickih karakteristika ogledaju
se u sledecem:
1. Nacelo opšteg interesa;
2. Nacelo štednje javnih sredstava;
3. Nacelo umerenosti i proporcionalnosti;
4. Nacelo izvora sredstava;
5. Nacelo podudarnosti prihoda i rashoda;
6. Nacelo odravanja strukture i javnih rashoda;
1. Nacelo opšteg interesa – odnosi se na
to da javni rashodi slue prvenstveno za podmirivanje onih potreba
koje su u interesu društva kao celine. To znaci, da sredstva prikupljena
za podmirivanje javnih potreba ne smeju se upotrebljavati za zadovoljenje
interesa pojedinaca ili neke ue zatvorene grupe korsnika. Ovde je
neosporan pojam javni (društveni) interes pod kojim se podrazumeva
interes svih ili vecine u odredenoj društvenoj zajednici.
2. Nacelo štednje javnih sredstava – ogleda
se u zahtevu da se sredstva namenjena za javne rashode moraju upotrebljavati
tek nakon sveobuhvatne analize niza razl. solucija, pa nakon toga iskoristiti
onu soluciju koja uz najmanje ulaganje daje najveci razultat. Prakticna
pojašnjenja ovog nacela ne znaci nikako štednju u smislu smanjivanja
sredstava, vec nastojanje da se sa što manje sredstava postignu što
veci efekti.
3. Nacelo umerenosti i proporcionalnosti – ogleda
se u zahtevu da javni rashodi treba da budu visoki koliko i javni prihodi,
odnosno da se finansiraju iz društvenog proizvoda, a ne iz imovine
ili na racun buducih generacija. Ovo nacelo zagovara i pravilo proporcionalnosti
u trošenju javnih rashoda ne samo u odnosu na društveni proizvod,
vec i izmedu pojedinih vrsta javnih rashoda, odnosno da se odredene javne
potrebe moraju zadovoljavati srazmerno mogucnostima.
4. Nacelo izvora sredstava – ogleda se u zahtevu
da prilikom prikupljanja prihoda koji su namenjeni zadovoljenju javnih
rashoda mora se voditi racuna o tome da se oni izdvajaju iz novostvorene
vrednosti, dakle iz nacionalnog dohotka.
5. Nacelo podudarnosti javnih rashoda i prihoda –
ogleda se u zahtevu da javni rashodi budu rasporedeni tako da prema iznosima
odgovaraju javnim prihodima. Drugim recima, ovo predstavlja nacelo odravanja
ravnotee u finansijskim i privrednim bilansima.
6. Nacelo odravanja strukture i javnih rashoda
– podrazumeva da se umodernim finansijama sve veca panja posvecuje
javnim rashodima u smislu odgovarajucih instrumenata kojima drava
moe da deluje u privredi. U pogledu odravanja odredene strukture
javnih rahoda, savremena finansijska teorija sve vecu panju danas
poklanja strukturi rashoda i ponašanju uglavnom sledecih oblika javnih
rashoda: licnim i materijalnim, proizvodnim i transfernim, produktivnim
i neproduktivnim, vojnim rashodima i rashodima gradanskih grana.
VELICINA – OBIM JAVNIH RASHODA
Od velicine javnih rashoda zavisi iznos javnih prihoda koje treba prikupiti.
Obim javnih prihoda uslovljava obim javnih rashoda i stepen zadovoljavanja
javne potrošnje. Za stavove finansijskih teoreticara tzv. klasicne
teorije javnih finansija karakteristicno je to da njihov stav predstavlja
teza da javni rashodi moraju da budu što manji, a po mnogim shvatanjima
poeljno je da se krecu u rasponu izmedu 15-25% društvenog proizvoda
zemlje. Sa obzirom da su javni rashodi i prihodi trebali biti uvek jednaki,
kao ponuda i potranja, odnosno investicija i štednja, po logici
stvari polazilo se od stavova da poresko opterecenje treba da bude što
nie, da bi se dao dovoljan podstrek privatnoj inicijativi kao generatoru
privrednog rasta i stabilnosti.
Medutim, savremena finansijska teorija ne prihvata stanovište dobri
samo kada su mali, pogotovo ne stav da oni predstavljaju samo teret za
privredu. Na protiv, zastupljena je teza da su javni rashodi uvek korisni
kada su produktivni, pri cemu za takvu tezu nije bitno koliko su visoki.
Pitanje plafona, odnosno krajnjeg limita javnih rashoda u savremenoj finansijskoj
teoriji još je uvek otvoreno. Stoga, sa aspekta optimalnog funkcionisanja
nacionalne privrede, problem limita javnih rashoda svakako nije moguce
rešavati usvajanjem nekog odredenog procenta. Takav stav proizilazi
prvenstveno iz sledecih raloga:
- Postoji zakonitost stalnog rasta javnih rashoda;
- Javni rashodi se danas ne vezuju samo za visinu nacionalnog dohotka;
- Ne postavlja se više pitanje ukupne visine javnih rashoda, vec
pitanje njihove strukture;
- Stalni rast javnih rashoda postao je jedan od instrumenata regulisanja
privrednih ciklusa.
Raspravljajuci o visini javnih rashoda, savremena teorija jevnih finansija
je pokazala da osnovni problem prilikom utvrdivanja velicine javnih rashoda
nije vezan za njihovu kvantitativnu, vec kvalitativnu dimenziju. Ma kakav
bio njihov apsolutni iznos bitna je kvalitativna dimenzija tj. ekonomski
efekat. U skladu sa navedenim, savremena teorija javnih finansija upozorava
da problem volumena javnih rashoda ima svoje dve dimenzije: ekonomsko-socijalno
i finansijsko.
Ekonomsko-socijalni aspekt javnih rashoda u normalnim uslovima privrednog
razvoja i poslovanja privrede opredeljujue minimum javnih rashoda kao
masu koja mora biti dovoljna da podmiri osnovne funkcije dravnog
administrativnog aparata i sve vitalne funkcije stanovništva. Medutim,
ekonomsko-socijalni aspekt javnih rashoda u prilikama koje se ne mogu
smatrati normalnim, odnosno kada je privreda u neravnotei i krizi,
nuno iskazuje od drave da preduzme mere za eliminisanje ekonomskih
poremecaja i da sprovede odredene stabilizacione programe. U ovakvim situacijama,
ukljucivanje drave predstavlja neminovost i ona zahteva dodatna
sredstva koja su namenjena oivljavanju privrednih aktivnosti i stabilizaciji
poremecenih ekonomskih tokova da bi se pokrili povecani javni rashodi.
Prema tome, minimum javnih rashoda mora se uspostaviti na višem nivou.
Posmatranje javnih rashoda sa aspekta njihovog uticaja na kojunkturu
iziskuje da oni budu što elasticniji. Stoga, s ovog apekta razlikuju
se: (a) ciklicni javni rashodi, cija visina spontano varira sa promenama
konjukturnog ciklusa, (b) aciklicni javni rashodi, koji uopte nisu senzibilni
na ciklicna kretanja privrede, i (c) anticiklicni javni rashodi koji se
posebno upotrebljavaju za aktivno delovanje na stabilizaciju privrede.
Kod javnih rashoda koji uticu na povecanja proizvodnje njihovu gornju
granicu nije moguce odrediti, s obzirom na cinjenicu da oni multiplikativno
doprinose povecanju nacionalnog dohodka. Zbog toga, od velikog je znacaja
njihova racionalnost. Takode, kod transfernih rashoda gornju granicu odreduje
ekonomska snaga obveznika koji podnose teret placanja javnih prihoda.
Generalno receni, za javne rashode limit treba da bude determinisan trendom
kretanja opšte globalne tranje.
Finansijski aspekt odredivanja visine javnih rashoda predstavlja drugu
dimenziju ovog problema koji se ovde ne pojavljuje kao problem u klasicnom
smislu reci, vec se on ovde postavlja kao problem finansijskih mogucnosti,
s obzirom da javni rashodi mogu biti onoliko visoki koliko to dozvoljavajuinstrumenti
javnih prihoda. Analiza podataka o kretanjima javnih rashoda mnoih zemalja
u duim vremenskim serijama, nedvosmisleno potvrduju da se u suštini
ostvaruju tzv. „Wagnerov zakon“ o stalnom rastu javnih rashoda.
Po ovom zakonu „socijalni progres je taj koji izaziva stalni porast
javnih rashoda.“
Na kraju treba reci da je neosporna cinjenica da se granice rasta javnih
rashoda ne mogu egzaktno utvrditi.
FAKTORI PORASTA JAVNIH RASHODA
Faktori rasta javnih rashoda veoma su brojni. Generalno gledano mogu se
podeliti u dve osnovne kategorije faktora u smislu sledeceg:
1. Prividni ili fiktivni faktori
2. Stvarni ili suštinski faktori
3. Ostali faktori rasta javnih rashoda
1. Prividni ili fiktivni faktori rasta javnih rashoda –
predstavljaju one faktore koji povecavaju javne rashode, ali ne pojacavaju
pritisak na poreske obveznike. Faktori prividnog porasta javnih rashoda
su:
a) Smanjenje kupovne snage novca;
b) Povecanje broja stanovnika;
c) Pronmene u tehnici izrade budeta.
a) Smanjenje kupovne snage novca – odnosno
inflacija i rast cena dovode do nomimalnog rasta dohodaka, javnih rashoda
i budetskih izdataka uopšte, iako stvarni raste ne mora da
postoji.
b) Povecanje broja stanovnika – obicno
dovodi do porasta javnih rashoda, ali je taj porast pracen istovremenim
porastom prihoda.
c) Promene u tehnici izrade budeta –
ubrajaju se u faktore koji prividno dovode do povecanja javnih rashoda.
2. Stvarni ili suštinski faktori rasta javnih rashoda -
predstavljaju one faktore koji dovode do stvarnog (realnog) porasta javnih
rashoda i efektivnog porasta opterecenja (presije) poreskog obveznika.
Faktori stvarnog povecanja javnih rashoda mogu se diferencirati na sledeci
nacin:
a) Ekonomski faktori;
b) Politicki faktori;
c) Finansijski faktori.
a) Ekonomski faktori porasta javnih rashoda
– vezani su za stalni rast produktivnosti rada, društveno i
materijalno blagostanje i ivotni standad zemlje. Naime, kada do
porasta javnih rashoda dolazi usled odredenih zahvata koje drava
cini vezano za ekonomske tokove, onda svakako govorimo o ekonomskim faktorima
povecanja javnih rashoda.
b) Politicki faktori poreasta javnih rashoda –
mogu biti unutrašnji i spoljni. Unutrašnji faktori se prvenstveno
odnose na oblik društveno-politickog uredenja. Spoljno politicki
faktori povecanja javnih rashoda vezani su za politicke odnose drave
sa inostranstvom.
c) Finansijski faktori porasta javnih rashoda –
vezuju se prvenstveno za slubu javnog duga. Naime, raspisivanje
i monetizacija tj. prikupljanje sredstava javnog duga ima karakter javnih
prihoda.
3. Ostali faktori rasta javnih rashoda – podrazumevaju
da osim ovde prikazane klasifikacije pomenutih faktora moguce je još
navesti i neke druge faktore rasta javnih rashoda:
a. Ratna stanja i vojni rashodi;
b. Procesi ubrzane urbanizacije;
c. Povecanje funkcija drave;
d. Inflacione tendencije (rast cena).
a) Ratna stanja i vojni rashodi – predstavljaju
faktore porasta javnih rashoda koje savremena teorija javnih finansija
stavlja na prvo mesto, imajuci u vidu njihov znacaj u okviru ove grupe
faktora rasta javnih rashoda.
b) Procesi ubrzane urbanizacije – predstavljaju
znacajan faktor koji dovodi do porasta javnih rashoda. Naime, urbanizacija
je rezultat industrijalizacije koja za sobom povlaci i nicanje novih,
kao i proširenje postojecih gradova.
c) Povecanje funkcija drave – nuno
dovodi do povecanja javnih rashoda, narocito porast dravnog aparata
i zapošljavanje javnih slubenika. Pri tome, dravne slube
koje nisu potrebne veoma se skoro ukidaju ili redukuju, dok se istovremeno
nove dravne slube lako formiraju. Dolazi do konstantnog širenja
dravne administracije i multiplikovanja dravnih funkcija.
d) Inflacione tendencije – predstavljaju
znacajan faktor povecanja javnih rashoda, s obzirom da je inflacija hronicna
bolest svih savremenih privreda. Naime, razvoja nacionalnih privreda vezan
je za povecane stope rasta cena.
STRUKTURA JAVNIH RASHODA
Struktura javnih rashoda ima izuzetan uticaj na dinamiku privrednog rasta,
njegovu strukturnu karakteristiku, kao i na socionalni razvoj i društveni
standard stanovništva. U finansijskoj praksi skoro svih drava
posebna se panja posvecuje upravo pitanjima strukture javnih rashoda.
S tim u vezi, svaka drava nastoji da formira i odri takvu
strukturu javnih rashoda koja ce na optimalan nacin moci da osigura prvenstveno
sledece:
• Stabilnost privrede i optimalan ekonomski rast;
• Odredenu strukturu razvoja;
• Socijalnu politiku;
• Sigurnost unutar zemlje i teritorijalni integritet;
• Odgovarajucu politiku razvoja nauke, obrazovanja i kulture itd.
Javni rashodi savremenih drava uglanom se grupišu na sledeci
nacin:
1. rashodi dravne uprave, ukljucujuci i rashode unutrašnje
bezbednosti;
2. rashodi za narodnu odbranu (vojni rashodi);
3. rashodi sudstva, tuilaštva i pravobranilaštva;
4. rashodi za obrazovanje;
5. rashodi za kulturu, fizicku kulturu i sport;
6. rashodi za nauku;
7. rashodi namenjeni za ekološke svrhe;
8. rashodi za ekonomske intervencije i investicije;
9. rashodi socijalne sigurnosti stanovništva;
10. ostali nepomenuti javni rashodi.
1. Rashodi dravne uprave – ukljucuju kako
licne, tako i materijalne rashode namenjene finansiranju delatnosti i
rada dravnog aparata na svim nivoima društveno-politicke organizovanosti.
oni u sebi sadre i ne male javne rashode namenjene organima unutrašnje
bezbednosti.
2. Rashodi za odbranu zemlje (vojni rashodi) –
zauzimaju istaknuto mesto u strukturi javnih rashoda svake zemlje. Oni
su u velikoj meri pod uticajem ukupnih medunarodnih odnosa i kretanja
u svetu.
3. Rashodi sudstva, tuilaštva i pravobranilaštva
– predstavljaju odredena sredstva koja su potrebna da bi
se obavili poslovi za cije su izvršenje na osnovu ustava i zakona
nadlene odgovrajuce dravne institucije.
4. Rashodi za obrazovanje – spadaju u najvanije
stavke u strukturi rashoda savremenih drava. U savremenim dravama
rashodi obrazovanja spadaju u red javnih rashoda koji su veoma znacajni
po svom obimu. U vecini zemalja, sve se više prihvata stav da u zavisnosti
od stepena obrazovanja stanovništva i adekvatne kvalifikacione strukture
zaposlenih zavisi i ukupan socio-politicki i ekonomski razvoj zemlje.
5. Rashodi za kulturu, fizicku kulturu i sport –
isto kao i rashodi za obrazovanje imaju direktan uticaj na ukupan socijalni
i ekonomski razvoj zemlje. U najvecem broju zemalja najveci deo rashoda
za izgradnju, opremanje, odravanje i funkcionisanje muzeja, pozorišta,
raznovrsnih kulture i drugih kulturnih ustanova, najvecim delom se finansiraju
iz budeta ili nekih drugih instrumenata preraspodele (fondova).
6. Rashodi za nauku – predstavljaju sve znacajnije
javne rashode u vecini savremenih drava. Uz vec pomenuto obrazovanje,
naucno-istraivacki rad u velikom procentu pridonosi povecanju stope
privrednog rasta i povecanju produktivnosti rada.
7. Rashodi za ekološke svrhe – spadaju medu
najmlade javne rashode. Ali danas imaju najizrazitiju dinamiku rasta.
Javni rashodi namenjeni zaštiti vode, vazduha i zemlje od zagadenja,
kao i rashodi namenjeni smanjenju stepena radijacije i buke, skoro da
su postali tzv. „internacionalni“ javni rashodi.
8. Rashodi za ekonomske intervencija i investicije –
vezuju se za povecanu ulogu savremene drave u ekonomskom i socijalnom
ivotu. Ovde se u stvari radi o brojnim oblicima posredne i neposredne
dravne intervencije u širokom spektru ekonomskih i socijalnih
funkcija. Raznim merama posredne i neposredne intervencije drave
u nacionalnoj privredi, drava moe da utice na uslove privredivanja,
povecanje izvoza, ogranicavanje uvoza, usmeravanje investicija, bri
razvoj pojedinih grana i podrucja, promenu privredne strukture, kao i
realizaciju makroekonomskih stabilizacionih programa u slucajevima privredne
stagnacije i recesije, ili bilo kojih drugih oblika poremecaja privrednih
tokova.
9. Rahodi socijalne sigurnosti stanovništva –
predstavljaju javne rashode koji najcešce spadaju medu najvece rashode
u skoro svim savremenim dravama. Ovde se u stvari radi o dve vrste
socijalne sigurnosti stanovništva. Prvo, radi se o segmentu socijalnog
osiguranja, kako onom obaveznom, tako i onom dobrovoljnom, koji obuhvata
tri vrste socijalnog osiguranja: (a) penzijsko-invalidsko osiguranje,
(b) zdravstveno osiguranje, i (c) osiguranje za slucaj nezaposlenosti.
Drugo, radi se o raznim oblicima socijalne zaštite svih onih kategorija
stanovništva koje, iz raznih razloga, nisu u poziciji da sebi obezbede
odgovarajucu egzistenciju.
10. Ostali nepomenuti javni rashodi – obuhvataju
brojne vrste javnih rashoda koje poznaje savremena drava, ali koji
po svom obimu u pojedinim dravama i pojedinim periodima ne moraju
da budu relativno manje znacajni javni rashodi.
EFEKTI JAVNIH RASHODA
Istorijski posmatrano pjavile su se dve osnovne koncepcije veyano na efekte
javnih rashoda: prvo, koncepcija o neutralnim javnim rashodima, i drugo,
koncepcija o aktivnim javnim rashodima. Neutralni javni rashodi su oni
koji ne vrše nikakav uticaj na ekonomski i socijalni ivot,
odnosno koji ništa ne menjaju u ekonomskim tokovima niti uticu na
proizvodnju raspodelu i potrošnju dobara kakvu stvara slobodna konkurencija
izmedu pojedinaca. Aktivnim javnim rashodima se smatraju oni rashodi koji
menjaju privrednu i socijalnu strukturu zemlje.
Drava aktivno utice na tri osnovne oblasti: (a) na proizvodnju,
(b) na potrošnju, i (c) na ekonomsko-socijalne odnose u zemlji.
a) Uticaj javnih rashoda na proizvodnju – ovi uticaji
mogu se realizovati na dva nacina: direktno i indirektno. Direktam uticaj
javnih rashoda na proizvodnju ogleda se u podizanju i stvaranju proizvodnih
i drugih kapaciteta, zatim u ulaganjima u dravna i javna proizvodna
preduzeca, što sa svoje strane neposredno omogucava porast proizvodnje
a time i porast nacionalnog dohotka. Indirektni uticaji javnih rashoda
na proizvodnju se realizuju preko dejstva rashoda ostvarenih u obrazovanju,
zdravstvu, socijalnoj zaštiti itd.
b) Uticaj javnih rashoda na potrošnju – manifestuje
se na razne nacine. Jedan deo efekata javnih rashoda na potrošnju
ogleda se u cinjenici da se upravo preko odredenih vrsta javnih rashoda
stvara kupovna snaga tamo gde je nije bilo, ili se ona dodatno povecava.
Globalno posmatrano, time se povecava potrošnja.
c) Uticaj javnih rashoda na ekonomsko-socijalne odnose
– najbolje se uocava posmatranjem kategorije transfernih javnih
rashoda, jer osnovna funkcija transfernih rashoda jeste raspodela i preraspodela
društvenog proizvoda, odnosno nacionalnog dohodka.
Na kraju, treba zakljuciti cinjenicom da se savremena drava više
nikada nece osloboditi svoje ekonomske i socijalne intervencije. Taj zadatak
ona ce vršiti u sve vecim razmerama koristeci razne metode. Medu
njima, kao posebno efikasni ce se afirmisati finansijske metode. Analogno
tome, javni rashodi ce i dalje zauzimati jednu od kljucnih uloga u ovoj
znacajnoj funkciji drave.
POKRICE JAVNIH RASHODA
Problemu pokrica javnih rashoda se u teoriji i praksi javnih finansija
uvek poklanjala posebna panja. U proucavanju sistema pokrica javnih
rashoda postoje dve osnovne teotije: (a) klasicna teorija, i (b) savremena
teorija.
a) Klasicna teorija pokrica javnih rashoda – s
obzirom na uslove u kojima je nastala i razvijala se ova teorija zahtevala
je da se redovni javni rashodi moraju pokrivati samo redovnim prihodima,
dok vanredne javne rashode treba pokrivati iskljucivo vanrednim javnim
pihodima. Klasicna teorija javnih finansija nije za korišcenje javnih
zajmova za pokrivanje javnih rashoda niti redovnih niti vanrednih.
b) Savremena teorija pokrica javnih rashoda – polazi
od toga da je za pokrice javnih rashoda svih oblika, pored poreza moguce
upotrebiti i javne dugove, odnosno i druge oblike javnih sredstava.
Veoma nepovoljan metod pokrica javnih rashoda jeste primarna emisija.
Ona u stvari predstavlja zaduivanje drave kod centralne banke.
Umesto da se javni rashodi pokrivaju iz javnih prihoda, oni se pokrivaju
štampanjem novca. Takvo pokrivanje javnih rashoda predstavlja deficitno
finansiranje koje generiše inflacione procese u privredi. Analogn
tome, ovaj nacin pokrivanja javnih rashoda treba izbegavati, odnosno potpuno
eliminisati.
ZAKLJUCAK
Tretman javnih rashoda u liberalistickoj epohi i savremenoj teoriji javnih
Finansija zahteva multidisciplinaran pristup rešavanju svi problema
budeta. Tekuci porblemi u globalnim razmerama, odrazili su se i
na Srbiju i na njenu finansijsku stabilnost. Ovde prvenstveno mislim na
odnos javnih rashoda i prihoda, koji je na pocetku fiskalne godine odmah
signalizirao da je neophodan rebalans budeta.
Dravna tela, po ustaljenoj praksi, deluju inertno i cini se nekada
bez jasne strategije. Kada strategija postoji, ona nije dovoljno fleskibina
za rešavanje problema kao što je finansijska kriza koja potresa
svet. Sreca je da postoji nekolicina strucnjaka koja jasno upozorava da
je jednini put rešavanja stabinosti dravne kase, pregled i
razmatranje prvo javnih rashoda i definisanje mera štednje i smanjenja
troškova dravnog aparata. Posle toga se moe govoriti
o sistemima javnih zajmova koji se nude Srbiji od strane MMF-a.
Ne treba zaboraviti da rešavanje budetske rupe pomocu MMF-a,
koje je nuno i neizbeno sada, povlaci za sobom problem javnog
duga jer cim priliv stigne odmah se pojavljuje javni rashod – otplata
tog istog kredita odnosno duga.
Strukura javnih rashoda u Srbiji je sledeca:
- transfer fondovima socijalnog osiguranja (40% ukupnih janvih
rashoda)
- rashodi za zaposlene i prava iz socijalnog osiguranja (30% ukupnih
javnih rashoda)
- otplata kamata i glavnica (10% ukupnih javnih rashoda)
- ostalo (20% ukupnih javnih rashoda)
Iz ove strukture jasno se vidi da je maksimalno opterecenje
na strani rashoda, nekih 10% BNP-a i prihoda za vracanje dugova sadašnjih
i buducih a tu sada moramo uracunati i novi zajam od MMF-a.
PROCITAJ
/ PREUZMI I DRUGE SEMINARSKE RADOVE IZ OBLASTI:
|
|
preuzmi
seminarski rad u wordu » » »
Besplatni Seminarski
Radovi
SEMINARSKI RAD
|
|